2007年《中华人民共和国反洗钱法》（下简称《反洗钱法》）颁布实施以来，我国已建立起以《反洗钱法》、《中华人民共和国中国人民银行法》（下简称《人行法》）、《中华人民共和国反恐怖主义法》（下简称《反恐法》）以及《中华人民共和国刑法》（下简称《刑法》）等制裁、打击洗钱犯罪活动的基本法律制度为核心，以配套的金融反洗钱法规为补充的多层次反洗钱法律体系，为金融机构开展反洗钱工作奠定了坚实的法律制度保障。金融机构在反洗钱工作中处于关键环节，承担重要任务，本文在重点分析基层金融机构反洗钱工作的现状、难点基础上，针对存在的主要问题提出一些建设思路。 一、基层金融机构反洗钱工作的现状及难点分析 （一）金融机构在反洗钱工作中的地位及责任 洗钱活动从流程分析通常分为三个阶段：一是处置阶段，就是指将犯罪收益投入到清洗系统的过程。目前，洗钱利用的媒介主要是金融机构；二是离析阶段，主要是通过复杂多样的金融交易，将非法收益及其来源分开，分散其不法所得，从而掩盖检查线索和隐藏犯罪身份。通常综合运用复杂的金融工具来实现；三是融合阶段，其目的在于使不法收益经过充分培植后，与合法的资金混同融入到金融、经济体制中。从洗钱的基本过程可以看出，识别和追踪洗钱活动，重点应放在处置和离析阶段，而这两个阶段主要经由金融机构进行。由此可见，金融机构在反洗钱工作中处于关键环节，地位特殊，责任重大。 （二）金融机构反洗钱工作的法制建设现状 一是建立了较为完备的法制基础。《反洗钱法》、《人行法》、《反恐法》、《刑法》以及相关制裁、打击洗钱犯罪活动的法律规定共同构筑了我国预防和打击洗钱犯罪活动的基本法律制度，对预防洗钱活动，遏制洗钱行为及其上游犯罪，发现和切断资助洗钱活动的资金来源和渠道，防范新的洗钱犯罪行为发生，消除洗钱行为给金融机构带来的潜在声誉、信用及法律风险，维护金融业安全、稳健、高效运行，具有重要的现实意义。 二是构建起较完备的反洗钱法规体系。中国人民银行根据《反洗钱法》、《人行法》）和《反恐法》重新修订的《金融机构大额和可疑支付交易报告管理办法》、《金融机构反洗钱规定》，以及会同银、证、保三个监管委员会制定的《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（简称“一规两办法”），明确了金融机构反洗钱工作的三项基本原则，即合法审慎原则、保密原则和与司法机关、行政执法机关全面合作原则；确立了金融机构反洗钱的四项主要制度，即客户身份识别制度、大额交易报告制度、可疑交易报告制度和记录保存制度。在此基础上，人民银行制定了《金融机构反洗钱监督管理办法》、《反洗钱现场检查管理办法》，以及近期人民银行、银保监会、证监会联合发布《互联网金融从业机构反洗钱和反恐怖融资管理办法（试行）》，共同构成了较为完备的反洗钱法规体系。 （三）基层金融机构反洗钱工作基本情况 以河北省遵化市为例。2018年，人行遵化支行对辖内包括银行、证券、保险在内的5家金融机构进行了反洗钱现场检查、风险评估及分类评级工作。通过查阅报表、资料、反洗钱内控制度文件，检查反洗钱系统工作流程和业务功能，与高级管理人员、部门主管、反洗钱岗位人员进行谈话以及对相关人员进行抽测等方式，对基层金融机构反洗钱工作现状有了更为全面的了解。总体看，经抽查的5家金融机构基本都成立了反洗钱领导小组，指定了反洗钱合规管理部门；制定了《反洗钱管理办法》、《客户风险等级划分制度》，制度基本能涵盖客户身份识别、可疑交易识别和报告、客户身份资料和交易记录保存、反洗钱工作管理、反洗钱保密、反洗钱内部审计、反洗钱宣传培训、反洗钱工作绩效考核等制度。 整体来看，上述金融机构反洗钱风险控制体系及流程控制框架已经确立，合规管理措施基本符合法律规定。在反洗钱组织机构建设、内控制度建设、客户身份识别、客户资料及交易记录保存、客户风险等级划分和大额及可疑交易的上报等方面基本能够做到合规管理和经营，但其反洗钱合规管理和风险控制水平距离反洗钱监管要求仍存在一定的差距，被违法犯罪分子利用进行洗钱活动的可能性较高，潜在风险隐患不容忽视。此外，基层金融机构管理层对于反洗钱风险控制的重视程度距离监管部门的要求还不匹配，员工的洗钱意识有待加强，人员素质亟待提高。 (四)基层金融机构反洗钱工作中存在的主要问题 1.基层金融机构对反洗钱工作重视程度不够。随着金融业改革的深入，金融机构经营主体呈多元化趋势，为争夺有限的资源，金融业竞争加剧，在县域尤为突出。以遵化市为例，据统计2018年该市金融机构数量较2013年增加了近40%，金融竞争日趋激烈。实际工作中，为争取有限的客户资源，金融机构往往采取放松管制、放宽开户条件、简化审核手续等手段措施吸引客户、吸收存款、拓展业务，极易忽略对款项性质和来源的甄别筛查。有时甚至明知客户资金有问题，为赢得客户竟以牺牲制度、原则为代价，帮其实现违规转款或进行其他操作，掩饰问题，给反洗钱工作埋下隐患。尤其是在金融监管相对薄弱的农村地区，这种现象更为突出，人为设置障碍，影响有效预防和识别洗钱违法行为，不利于反洗钱工作正常开展。 2.基层金融机构反洗钱机制建设滞后。据调查，囿于人员素质、内部考核以及上级考核等因素叠加影响，目前基层金融机构工作重心主要放在主营业务上，片面地认为洗钱案件从未真正发生而抱有侥幸心理，进而不愿投入精力。一是内控制度建设流于形式。如有的机构照抄照搬上级制度，不按要求结合实际针对性制定内控制度；有的机构反洗钱内控制度中洗钱风险控制政策目标描述不清，分管负责人对洗钱风险控制政策目标也不知晓，误将反洗钱工作中的客户身份识别和风险等级划分认为是对客户的审查及业务的监督。认识上的偏差，导致反洗钱工作流于形式，做表面文章。二是反洗钱组织机构不健全。具体工作中表现在机构和岗位设置方面。如反洗钱人员配置不足；反洗钱职能部门未建立专业反洗钱机构或团队，未设置专职反洗钱工作人员；未明确高风险业务范围；专兼职反洗钱岗位人员对反洗钱知识掌握不熟练，业务不精。有的虽建立了组织，配备了反洗钱岗位人员，但由于职责不清，责任不明，制度存在漏洞，工作实践中也难以真正有效贯彻落实。三是管理层未对反洗钱工作给予应有重视。座谈中，笔者发现部分机构管理人员认为现实中洗钱活动案发率低而开展反洗钱工作成本过高，因此得出基层金融机构深度开展反洗钱工作意义不大，有时甚至得不偿失的错误结论。认识上的误区，导致基层金融机构普遍未将反洗钱工作纳入绩效考核，再加上反洗钱工作需要现金管理、支付结算、信贷储蓄等多部门协调配合，工作难度大，久之就会不肯为、不愿为。 3.基层金融机构反洗钱宣传培训不到位。首先，基层金融从业人员的综合业务素质相对偏低，普遍缺乏反洗钱意识，距离反洗钱工作的要求存在较大差距，难以甄别发现、及时制止可疑的金融资金交易或关联交易，极易被洗钱犯罪所利用，一定程度上会降低反洗钱工作成效。其次，部分从业人员政策水平偏低、法制观念较差、业务处理随意性较大，有的单纯为了竞争而不惜违规、违纪甚至违法开展业务，给洗钱犯罪留下了可乘之机。再者，目前对金融机构人员的反洗钱知识教育和培训工作不到位。经验丰富的反洗钱专业人员相对不足，在人力资源上得不到保障，技能防范方面也不能实现及时、准确地识别和防范洗钱活动。此外，反洗钱宣传流于形式，宣传工作创新性不足，完全采用人民银行提供的宣传材料或仅仅宣传法规内容。未发挥反洗钱人员的主观能动性，采用形式和内容新颖的宣传方式来提高宣传效果。 4.基层金融机构反洗钱工作主动性不足。当前，为降低经营成本，基层金融机构多采取减员增效方式。有效的反洗钱工作，要求设立职能部门和专（兼）职岗位人员，制定切实可行的内控制度，短期内在一定程度上会加大金融机构的经营成本。同时，由于有严格的审核和必要调查环节，处理不好可能会减少资金来源，影响基层金融机构的业务收入。反洗钱工作中，金融机构付出的成本不能得到及时、有效补偿，势必会直接影响金融机构参与反洗钱工作的积极性。 5、基层反洗钱监管相对薄弱。当前，反洗钱工作仍处于逐步健全、日臻完善阶段，多数基层金融机构还没有切实建立起科学、有效的反洗钱运行机制，精力投入明显不足。即便是肩负反洗钱监管职责的基层人民银行，也因人员状况、业务经费及人员素质等条件限制，对反洗钱岗位人员的业务技能培训有限，致使基层人行相关人员的政策水平、专业技能和反洗钱工作要求相比都有差距。金融监管人员不足，业务素质偏低，监管方法单一，监管工作局限性较大，基层金融监管之路任重而道远。 二、基层金融机构反洗钱的机制设计 （一）健全反洗钱内控机制，科学履行反洗钱工作职责 基层金融机构应立足反洗钱工作实际，坚持以风险为本的原则，完善相关制度规定。一是健全预防洗钱的内部控制机制。内容包括：建立确保职工忠诚履职的工作规则和对职工的职业道德、行为准则、工作程序进行评估的机制；开展对职工进行预防洗钱的教育和培训计划，以促使职工明确在反洗钱工作中应尽的职责和义务；建立独立的审计职能部门，对内部控制方案的执行情况定期检查；架构机构负责人与业务主管机关联络的渠道，确保信息畅通。二是建立协助反洗钱调查制度。三是在制度中明确完整地规定高级管理层对于反洗钱重大事项或敏感事项处理的责任。四是细化和规范反洗钱操作流程，将反洗钱风险控制要求有机融于各业务条线的业务流程，切实做到以风险为本开展各项反洗钱工作。五是及时根据监管政策变化和业务发展需要对内控制度或操作规程进行更新。六是明确高风险业务范围，制定相应的风险管理措施。 （二）完善反洗钱监督机制，提高反洗钱监管效率 一是完善反洗钱宣传与培训。反洗钱管理部门在组织属地金融机构开展反洗钱宣传培训工作的同时，要主动承担起宣传培训的责任，引导基层金融机构反洗钱宣传培训工作纵深开展。基层人民银行除了要组织基层金融机构利用反洗钱宣传月、金融知识进万家活动日之际开展常规性宣传外，还要督导金融机构发挥主观能动性，创新宣传形式，充分利用多媒体等渠道，采取喜闻乐见的宣传方式，不断提高反洗钱宣传效果。同时，紧密结合县域工作实际，联系反洗钱现场检查、调查中发现的问题，组织编写教案讲义，组织金融机构岗位人员进行集中培训，或深入金融机构进行巡讲。反洗钱培训要覆盖高级管理人员、反洗钱主管部门成员及反洗钱专员、各业务条线人员等，不断提高基层金融从业人员的反洗钱工作能力。在此基础上，督导金融机构要健全培训机制，建立专门的审计部门，加强对内部机构和人员的监督，防止发生道德风险，杜绝共同利用金融机构进行洗钱活动的发生。二是督导金融机构加强内控机制建设。金融机构只有真正建立起完整的内部控制程序，切实履行“了解你的客户”的职责，严格落实“客户身份识别”制度，才能有效预防和监测洗钱活动。因此，在监管实践中，有必要把金融机构依据法律法规健全预防洗钱内控制度及其有效性和落实情况，作为衡量反洗钱工作的必要内容，全面加强监管。三是加强金融机构履行大额和可疑支付交易报告的监管。建立并完善畅通的反洗钱监测分析、报告体系，全面、有效地履行好反洗钱工作职责，是反洗钱管理部门非现场监管的一项重要的常规性工作。四是完善反洗钱协作机制。反洗钱是一项复杂的系统性工程，涉及行业众多、领域广泛，仅靠个别机构的努力难以取得预定成效。只有以金融机构为基础，建立起有效的跨行业协作与沟通机制，实现信息与资源共享，才能取得事半功倍的效果，有效打击洗钱行为，遏制洗钱案件发生。 （三）构建反洗钱信息监测分析机制，提高反洗钱监测水平 在反洗钱监测工作中，力求更多地运用现代先进科技手段，借鉴成熟的监测系统，充分运用高科技处理信息的优势，开发出实用、高效、共享的信息处理系统，借以增强反洗钱实时监控、分析、甄别、处置的应对能力。通过构建一套科学规范的反洗钱监测信息数据处理系统，快速识别出各类潜在的具有洗钱特征的大额和可疑交易信息，进行实时预警，使可疑交易行为得以迅速识别确认。并快速采取应对措施，终止其后续交易行为，变被动报告为主动识别，以此提高基层金融机构反洗钱工作效率，降低反洗钱工作的成本。 （四）建立规范的反洗钱协作机制，形成反洗钱工作合力 建立强有力的反洗钱协作机制，需要有严格的制度作保障。当前，反洗钱行（局）际联席会议制度行政约束力不足，难以形成合力。建议有关部门对协调机制进一步规范，提高权威性，增强约束力，明确参与各方的职责义务，切实形成反洗钱合力。在此基础上，进一步发挥基层金融机构在反洗钱工作中掌握信息的优势，充分实现资源共享，各尽所能，各履其职，最大限度发挥成员单位在反洗钱工作中的作用。 （五）建立反洗钱激励机制，增强参与反洗钱活动的积极性 一是对履职尽责机构进行奖励。对反洗工作中积极参与者，在机构准入、业务经营与创新、再贷款等方面给予适当的政策优惠；也可对金融机构追回的洗钱资金，采取暂不立即上交国库，给予一定调整期的特别“待遇”。二是适度奖励反洗钱有功人员。建议对从事反洗钱工作成绩突出的金融机构及其岗位人员，应给予一定金额的物质奖励。特别是对打击洗钱犯罪有突出贡献的人员，要大力宣传和表彰，改变反洗钱成本与收益不对等现状，调动各方面积极因素参与反洗钱工作，增强基层金融机构反洗钱工作的积极性。三是严惩懈怠反洗钱工作机构。对于不履行反洗钱职责，消极对待反洗钱工作，或不能正确履行反洗钱义务的金融机构，应依照有关法律法规加大处罚力度，真正做到权责明确，奖惩分明。此外，督导各金融机构尽快推行防范洗钱的责任制，并严格按规定纳入绩效考核。 （作者单位：中国人民银行遵化市支行） |
